印度尼西亚（以下简称印尼）是世界上语言和民族最多样的国家之一。其人口超过2亿，分布在1万多个岛屿上；各民族使用的语言及方言超过400种。东南亚素来以多民族、多文化、多宗教著称，作为东南亚典型代表的印尼更是多种文化的大熔炉，各种文化在这里沟通、交融、升华，形成了别样的文化特质。因此，大多数印尼人拥有多种民族和文化身份，族群之间没有清晰的界限。宗教、文化、语言、种族等各个方面时常成为引发政治纷争的导火索。
　　语言是民族性的基本表现之一，语言教育政策包括国家为实现语言教育目的而颁布的相关法令、法规等指导性文件，对国家稳定、民族融合、经济发展和现代化进程都有着重大作用。本文致力于探讨以多元语言著称的印尼制定语言教育政策的丰富实践，分析其历程，概括其成就，揭示其独特经验。印尼虽然曾遭受荷兰3个半世纪的殖民统治，但是荷兰语在印尼的影响相对较小，反而是印尼语迅速发展，其国语地位日益牢固。
 
　　一、殖民时期的语言教育政策
 
　　（一）殖民者对学校教育的控制
　　1596年，荷兰入侵印尼，开始了对其长达350年的殖民统治。在荷兰统治时期，马来语已发展成印尼群岛的通用语，而荷兰语则继续作为欧洲人和当地官员的语言。19世纪之前，除了一些地方的、传统的伊斯兰学校以外，印尼群岛并无正式的学校。但是，当时出现一些以地方语言为教学用语的教会学校。1816年，荷兰取得了对东印度公司的控制权，关闭教会学校，世俗教育系统自此建立。19世纪40年代，殖民政府为其定居者开办了一些小学和教师培训学校。直到1854年，殖民政府才开始为印尼当地人提供受教育机会。19世纪末期，荷兰人竭力在教育上体现出不同种族的分层。因此，荷兰殖民地学校系统演化出了一套复杂的网络。1864年，政府为荷兰定居者开设了“欧洲小学”（ELS），主要的教学用语是荷兰语。1893年，土著人学校分化成所谓的“一等学校”和“二等学校”，前者面向当地贵族阶层，后者面向社会大众。直到1907年，政府才在乡村开设所谓的“民众学校”，为当地孩子提供为期3年的西式小学教育，并在此基础上提供2年“继续教育学校”教育。20世纪20年代，二等学校被并入民众学校和继续教育学校，教学用语是地方语或马来语。印尼高官的孩子主要入读“荷印学校”（HIS），课程与欧洲小学的课程类似。荷印学校的教学用语最初是地方语和马来语，后来变为荷兰语。
　　荷兰人严格控制殖民地的中学准入标准。1921年以前，民众学校和继续教育学校的学生无法升入中学，因为其教学用语是地方语或马来语。因此，“衔接学校”得以建立，以便这些学生充分学习荷兰语（为期5年），继而升入中学。但是，在这种体制下，大部分学生仍然无权接受高等教育。在升入中学的学生中，华人学生所占的比例最小。1908年，迫于华人社区的压力，荷兰人建立了“荷华学校”（HCS）。荷华学校与荷印学校一样，提供类似欧洲小学的西式教育。荷华学校的教学用语是荷兰语，同时允许教授华语。另外，华人可以成立私立学校，以华语为教学用语，以中国的文化知识而非印尼文化知识为授课内容。这反映了华人社区的分化：一种是混合种族的华人，其祖先很久以前便来到印尼，并将当地语言或荷兰语作为第一语言；另一种是新近的移民，使用华语，并且继续保持中国文化传统。
　　（二）马来语地位的提升
　　20世纪20年代，随着印尼民族主义运动风起云涌，马来语的地位越来越重要。很多民族主义者更倾向于使用马来语，因为相比于荷兰语，马来语的使用人口更多，是一种当地的语言，而荷兰语则被认为是欧洲人和当地“同谋者”的语言。虽然爪哇语的使用人口最多，但它比印尼语复杂，体现的是较强的等级制度，并且与爪哇人的身份紧密相连，很难保持中立。早期的民族主义团体在各种场合、各种活动中大力推广马来语。因此，在与荷兰语的角力中，马来语不断成为象征统一的语言。尽管许多民族主义的精英分子继续使用荷兰语（通常是作为第一用语），但他们还是意识到了马来语在联合当地民众时的巨大潜能。在1928年的第二届青年大会上，马来语改称为印尼语，被定为印尼的国语。各派政党纷纷建立，均采用马来语作为主要的交际用语。
　　日本占领印尼后，印尼语在印尼群岛的地位得以进一步提升。日本侵略者限制荷兰语的使用，他们废除了荷兰人建立的使用荷兰语的、有等级区分的学校系统。
　　（三）荷兰殖民者的语言政策失败的原因
　　印尼独立时，荷兰政府意识到在印尼实施的语言政策收效甚微。荷兰学者基斯·格朗博尔（Kees Groeneboer）在其著作《通向西方的窗口：殖民时期印尼的荷兰语（1600-1950）：一部语言政策史》（Gateway to the West: The Dutch Language in Colonial Indonesia, 1600-1950: A History of Language Policy）中指出，“殖民统治结束后，印尼只有不到2%的人能用荷兰语交流”。
　　荷兰人在入侵印尼并推广他们的语言时，面临诸多不利因素。首先，葡萄牙已在荷兰之前占领了印尼，并将他们的语言传播给了当地主要的部落，而且将葡语与天主教的传播结合起来。其次，印尼国内并没有产生对荷兰语作为统一用语的需求。
　　荷兰在印尼没有实施有效的语言政策，并非由于对这一问题的忽视。事实上，殖民统治一开始，在当地人中推广荷兰语的呼声就不绝于耳。但是，当权者中存在对立的观点。比如，荷兰东印度公司更关注如何获利并对当地人实施有效的控制，而非实施有效的语言政策。即使有一部分人试图推广荷兰语言与文化，也面临诸如缺少政治支持、师资、教材及经费的实际问题。另外，即使制定了有效的政策，在何为最有效的实施方式等问题上也会产生分歧。因此，不少学者认为，荷兰在统治印尼期间到底有没有实施所谓的“语言政策”这一问题本身就值得商榷。
 
　　二、印尼建国后的语言教育政策
 
　　（一）推广官方语与保护地方语言
　　1945年，印尼宣告独立，印尼语成为唯一的官方语言。从1928年开始，印尼语的使用范围持续扩大，成为国家统一、拥有共同价值观和意识形态的基础。从苏加诺的旧秩序政权时期（1945-1965年）到苏哈托的新秩序政权时期（1965-1998年），印尼的语言政策相对稳定，都强调发展与传播印尼语，将其作为教育、行政、商业等领域的用语，但同时提倡保护地方语言。这些政策在两届政府统治时期相当稳定，越来越多的人将印尼语作为第一语言，尤其是在城镇地区。
　　虽然印尼当局坚持保护地方语言的原则，但在政策上对不同的种族区别对待。例如，华语在苏哈托政权时期就遭到严厉禁止。比较大的族群的语言，例如爪哇语与巽他语，获得的支持也很少，而其他很多较小的族群的语言则完全被忽视，尽管它们濒临灭绝。总体而言，政府的语言政策没有引发种族冲突。
　　教育依然是推广语言政策最重要的着眼点。从小学到大学，印尼语是唯一的教学用语，但是小学前三年除外。因为在一些地区，学生还没能很好地掌握印尼语，这些学校可以使用地方语言作为教学用语。在这种情况下，地方语言是一种过渡性的教学用语。作为教学用语，印尼语与国家统一的目标紧密相连，是国家统一最有力的象征。通过在课堂上使用印尼语来传达政治信息并进一步加强国家统一的实践非常奏效。
　　1987年，政府实施课程改革，允许用地方语言作为教学用语，希望借此保护当地族群的文化传统。雅加达的领导人已经意识到，地方文化和语言是有助于印尼语传播的宝贵财产。尽管政府正式宣称保护地方语言，但在政策的实际执行中缺乏行动力。除了几个主要的地方语言可作为教学用语外，很多其他的语言并未被引入到地方课程中。
　　（二）对华语教育的打压
　　印尼是世界上华人华侨最集中的地区之一，本应是华语教育最发达、需求最旺盛的区域，然而，印尼的华语教育却经历了一段曲折的发展历程。
　　由于历史原因，印尼华人始终无法完全融入印尼社会。印尼语言政策的基本原则在苏加诺政府的旧秩序时代就已建立，苏哈托政府的语言政策与前任基本一致，即推广印尼语、促进国家统一，保护地方语言，严厉限制华语的使用与传播。随着对华人一系列高压政策的成形，华人，尤其是新近移民的华人很难融入印尼社会。苏加诺政府强迫华人选择他们的身份归属，表现出对印尼社会的忠诚。在教育方面，政府阻止华人进入华文学校，并严格限制华语作为交际用语的使用。1959年初，印尼1800所华文学校仅有510所正常开放，并且不断被转化为印尼的国民学校，教学用语为印尼语。
　　1965年苏哈托上台后，华人遭到严重迫害，失去了组建自己政治团体的权利，也失去了使用自己的语言和传播自己的文化的权利。
　　苏哈托政权时期，政府的华语政策更为严厉。印尼不再接受新的华人定居者，华文学校被关停。印尼中央政府规定，在所有课堂上，印尼人应该占绝大多数。政府只允许发行一份华文报纸，并且要受到严格监控。因此，很多文章，无论报道的是什么事件，都要使用印尼语。1968年以后，政府允许一些学校教授华语，政策逐渐放宽。但到1975年，这项举措又被废除。政府要求华人采用印尼姓名并且杜绝使用华语。来自官方的限制和公众的敌视进一步打压了印尼的华语教育。
 
　　三、全球化背景下的外语教育政策
 
　　（一）英语教育的发展历程
　　英语虽然是印尼的第一外语，但日常交际中使用英语的人并不多，学习英语被视为一种提升个人社会形象和威望的手段。印尼不同地区的英语使用程度差别较大，一般来说，经济发达地区和旅游区的英语使用程度高于偏远地区。在印尼的国家课程中，英语是初中和高中阶段的必修课程。20世纪90年代早期，全球化借由英语这一媒介进入印尼。1994年，印尼教育与文化部推出了新的课程，从小学四年级开始引入英语，其理由是学习者越早学习英语，学习的效果越好。从这一年开始，许多学校竞相在较早阶段引入英语，并提供英语单语环境，有些小学甚至将英语课程提前到了一年级。21世纪初期，以英语为教学用语的私立学校数量不断增加。
　　为应对全球化带来的压力与挑战，以及意识到英语在国际竞争尤其科技领域竞争中的重要性，印尼政府大力鼓励顶尖公立学校升级为国际标准学校（International Standard School，ISS）。国际标准学校的一个重要标准就是将英语作为教学用语，尤其是数学、科学等科目。印尼政府为此类学校提供大量支持，如加强基础设施建设、推动师资队伍发展等。自此，英语教育在印尼的发展速度与规模达到空前水平。
　　（二）英语教育引发的争论
　　国际标准学校的建立及其鲜明的以英语为教学用语的特色在印尼学术界及社会上引发了激烈的争论——随着英语作为教学用语地位的提升，印尼语的地位受到极大挑战。具体而言，反对英语教学的呼声包括：国际标准学校以英语为教学用语的做法削弱了印尼人的国民身份，语言转用①会导致本地语言和文化的消亡；国际标准学校在倡导一种精英教育，拉大了社会地位差距的鸿沟；这些学校收费昂贵，造成人们无法享有平等的入学机会。2013年初，印尼政府正式宣布废除国际标准学校项目。不久，新的课程标准出炉，提议分别将初中和高中的英语课时减少为每周4小时和每周2小时。
　　印尼的年轻一代（尤其是中上阶层）坚持通过“唯英语”的方式②学习英语，这引发了他们在单语环境中的语言转用。类似的现象表明，寻找一种科学有效的英语（双语）教学法，同时考虑到学习者的第一语言和族群身份是非常紧迫的。
　　（三）英语课程的特点
　　印尼刚独立时，外语教育中仅有英语是中学的必修科目，其他4门外语（德语、法语、日语、阿拉伯语）在高中阶段开设，学生只需要学习其中1门。因此，在课程设置上，英语作为第一外语与其他外语被区分开来。印尼语言学学者纳巴班（Nababan）在分析印尼的教学用语时，这样描述印尼不同语言在教育中的功能（见表1）。
　　
　　印尼语的地位比较特殊，它是教学用语，其课程设置既遵循实用原则、重视交际能力的培养，又重视文化身份的塑造；除印尼语之外的地方语言课程遵循文化保护的原则，重在向学生传达相应文化的价值观念等内容；外语课程以英语为领头羊，重视交际原则，也注重通过语言的学习使学生了解对象国的文化。
　　印尼高等教育根据不同的院系及不同领域的需求开设不同的英语课程，一般开设1~6个学期。官方或显性的英语课程理念是发展“专门用途英语”（English for Specific Purposes，ESP），但在很多院系中依然强调对语言本体的学习。另外，在印尼还存在一些非正式的外语教育形式，如为特殊用途设置的特殊外语课程：导游日语、酒店人员英语、钢铁行业德语、商业法语等。在大城市，这类课程数目庞大，主要是满足旅游、商务等的需要。
　　（四）古典语言的教学
　　古典语言的教学存在于一些特殊学校中，如伊斯兰宗教学校与国家伊斯兰教协会教授的古典阿拉伯语，一些神学院和大学教授的拉丁语、希腊语和希伯来语，一些大学的印尼语系或是在社会人类学及印尼文化史院系中开设的梵语与古爪哇语。一些特定院系也会开设一些其他外语，如汉语和荷兰语。在大多数法律院系中，荷兰语是一种重要的阅读用语，相关专业均有开设，因为很多重要的法律方面的书籍是用荷兰语写成的。
 
　　四、对印尼语言教育政策的评价
 
　　（一）成功之处
　　印尼语言教育政策的成功之处在于：使国民对国家产生了强烈的忠实感；在各族群间起到了强有力的凝聚作用；语言关系和谐，社会暴乱较少；印尼语被视为一种代表进步和现代化的语言，以印尼语为第一语言的人数大幅增加，进一步加强了其国语地位。
　　（二）存在的主要问题
　　语言教育政策的实施也存在一些问题：印尼语在各地的推行成效存在差异，政府的强制推行以及语言教育同化政策等引发了当地人的不满与反抗；相对于印尼语和爪哇语，弱势语言处于不利地位，这些弱势群体呼声高涨；印尼语受爪哇语的影响巨大，以至于很难再在语言形态上保持中立（借用词汇时不偏向某一特定语言）。
　　其他需要关注的问题包括华语教育政策。鉴于历任政府对华人的政策一直较为严苛，瓦希德政府解除了许多对华语和华语报纸的限制。另外，近些年来，缺乏对地方语言的保护也是一个越来越突出的问题。地方语言教材较为匮乏，只有一些较大的族群，如爪哇人和巽他人能够出版相关语言教材，其他小型族群甚至刚刚形成语言书写系统。
　　（三）发展趋势
　　印尼政府需要继续加强印尼语的国家通用语地位。与此同时，要尊重地方语，尤其是要重视地方语言的文化内涵和身份认同功能，采取实际措施保护地方语言。对于印尼来说，以英语为主的外语教育在当今时代显得尤为重要。英语是东盟的工作用语，也是国际各领域交流中最重要的通用语。因此，无论在处理地区事务还是国际交流中，制定合理的英语教育政策都是至关重要的。其他语言，如汉语也是印尼在外语教育政策中的重要考量，尤其是考虑到中国—东盟自贸区的建立、“一带一路”倡议的实施，印尼在与中国进行各领域的交流时对汉语的需求加大，需要提升本国国民汉语能力，才能促进双边交流，提升国家实力。
　　
　　注释：
　　①语言转用，指一个民族或当中的部分人放弃使用母语而转用另一种语言。
　　②English-only，指纯英语的学习环境。
　　③“+”代表“具有”，“-”代表“不具有”，“（+）”代表“具有或不具有”。例如，印尼语具有认知功能，即用“+”表示；其他地方语言不具有认知功能，即用“-”表示；外语可能具有也可能不具有文化功能，即用“（+）”表示。