三、国家十三五规划中教育内容的精髓
 
　　在2016年3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会第十三个五年规划纲要》里，第一篇“指导思想、主要目标和发展理念”中的第一句话，就是“‘十三五’时期是全面建成小康社会的决胜阶段”，这句话明确指出了国家对未来5年的历史性地位的界定。“全面建成小康社会的决胜阶段”既是对此时期历史地位的重要判断，又体现了一种攻坚克难、赢得全面胜利的斗志和勇气。尤其是开篇专门用一章讲发展理念，指出“实现发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念”，这就为未来5年乃至更长一个时期国家各项工作的工作理念作了总体概括。教育规划和改革发展也要按照这“五大发展理念”贯彻落实，将之作为“十三五”教育规划和改革发展的行动指南——创新是“十三五”教育规划和改革发展的核心所在；协调是“十三五”教育规划和改革发展的内在要求；绿色是“十三五”教育规划和改革发展的必然要求；开放是“十三五”教育规划和改革发展的品质保障；共享是“十三五”教育规划和改革发展的根本目的。总之，“十三五”期间，我们应以创新理念激发教育改革发展的创造活力，以协调理念补齐教育改革发展中的现实短板，以绿色理念促成教育环境的持续改善，以开放理念拓展教育改革发展的巨大空间，以共享理念增进民众的教育福祉。
　　在《中华人民共和国国民经济和社会第十三个五年规划纲要》里，关于“十三五”教育规划的文字比较简练，被放在第十四篇中，该篇题目是“提升全民教育和健康水平”，是把教育与健康一起谈。这样处理也有一定道理，都是关于人的素质（文化素质和健康素质）。其总目标是“把提升人的发展能力放在突出重要位置，全面提高教育、医疗卫生水平，着力增强人民科学文化和健康素质，加快建设人力资本强国”，这显示出与几年前公布的规划纲要里提出的“两基本一进入”的总目标是衔接一致的。具体内容安排在其第五十九章，主题是“推进教育现代化”，全面贯彻党的教育方针，坚持教育优先发展，加快完善现代教育体系，全面提高教育质量，促进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。具体包括“加快基本公共教育均衡发展”“推进职业教育产教融合”“提升大学创新人才培养能力”“加快学习型社会建设”和“增强教育改革发展活力”5部分。与之相关的是，其中安排了9个方面的工程项目来予以落实，如实施“义务教育学校标准化”“高中阶段教育普及攻坚计划”“普惠性幼儿园建设”“产教融合发展”“世界一流大学和一留学科建设”“发展继续教育”“教师队伍建设”“教育信息化”和“教育国际交流合作”等。2016年3月9日，国家发改委也宣布今年将根据国家国民经济和社会第十三个五年规划纲要里教育规划要点编制出台具体的《国家教育事业发展第十三个五年规划》，研究提出“十三五”期间拟实施的重大教育工程项目，包括出台鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的意见；推进城乡教育一体化发展，出台新型城镇化背景下统筹城乡义务教育一体化发展的意见；研究制订《中国教育现代化2030》，研究制定加快教育现代化的远景规划；加快推进中西部教育发展。出台和实施《加快中西部教育发展行动计划(2016-2020年)》，缩小区域差距；制定加强教育脱贫的实施意见；研究制定少数民族双语教育指导意见；出台《内地民族班改革和发展2016-2025年长远规划》；全面改善贫困地区义务教育学校基本办学条件，改善农村学校寄宿条件；深入实施农村义务教育学生营养改善计划；健全留守儿童教育关爱体系，加强留守儿童控辍保学；进一步完善进城务工人员随迁子女平等接受义务教育政策，落实和完善在当地参加中考、高考政策；制定普及高中阶段教育实施意见及攻坚计划，重点支持中西部贫困地区、民族地区提高普及水平；研究制订逐步分类推进中等职业教育免除学杂费、率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费相关政策；推进高等教育分类指导、分类管理；出台“十三五”高等学校设置工作的意见，推动修订《普通高等学校设置暂行条例》；鼓励具备条件的普通高校向应用型转变；制定优化高校专业结构、加强本科专业设置管理工作的若干意见，建立国家调控、省级统筹、高校自主的专业设置管理机制等。可以说，2016年3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会第十三个五年规划纲要》里关于“十三五”教育规划的内容，加上据此而编制出台的具体的《国家教育事业发展第十三个五年规划》，共同构成了国家“十三五”教育规划的基本内容。
　　从整体上来看，国家十三五教育规划的基本精神，可以用四句话来概括，那就是“以提高质量为主线，以促进公平为重点，以深化改革为动力，以加强法制为保障”，这是十三五教育规划的精髓所在。
　　第一，以提高质量为主线。“十三五”教育规划明确提出以提高教育质量为主线，这是“十三五”教育规划的一个重大政策亮点。过去我们在教育方面的政策推进主要强调的是教育公平，叫做“促进教育公平”，甚至于2010年7月13日，时任中共中央总书记胡锦涛在全国教育工作会议上所作讲话题目就是《发展教育要以促进公平为重点》，可见当时对“教育公平”问题的强调。但是从“十三五”开始，尤其是在今年李克强总理所作的《政府工作报告》里，则把“提高教育质量”摆在了首要位置。在今年政府工作报告教育部分，开头一句话就是要有“更高质量的教育，更加公平的教育”。“质量”放在“公平”之前，这是这么多年来的第一次，也是建国以后的第一次。这就给我们教育工作者做出了一个明确提示——国家希望我们今后应更加重视教育的质量问题。不过，这次把质量放在公平之前，是不是意味着公平不重要，或者公平没那么重要？我想恐怕还不能简单这样看。就今天的现实而言，我们中国教育还需要进一步加强教育公平，推进教育公平，促进教育公平。教育公平依旧是我们要努力推进的一项重点工作。事实上，我们现在的教育还存在着一定程度上的不公平。比如，东部、中部、西部之间，偏远地区和中心地区之间，不同层次学校之间，不同群体之间，甚至同一学校不同群体之间的教育不公平现象还普遍存在。教育公平依然是我们今天要推进的一项重要工作，但是为什么中央在这个时候提出来要“更加注重教育质量”问题呢？这意味着我们今天教育事业的发展到了一个新阶段，面临着一个重要的转折点，这是和国家经济社会发展的总体形势相适应的，也是教育自身发展到一定阶段之后需要进一步注重考虑教育质量的问题。当然，这也与老百姓对教育质量有更高的期待有直接关系。眼下中国儿童上学的问题基本上解决了，但是上好学校的问题没有得到根本解决，人们对于接受更好教育的需求更加强烈了。更好的教育当然就是高质量的教育、优质教育。所以，我们在基本解决上学问题之后需要把教育质量问题放在更加突出的位置。同时，强调教育质量问题也和促进更高水平的教育公平有着直接的联系。教育质量和教育公平是贯穿人类教育发展史的两个主题。有教育以来，这两个主题就一直存在，但是这两者不是非此即彼的关系，而是相互促进的关系，甚至在某些方面还有互相包容的关系。受教育者接受更高质量的教育从某种角度上来看也是一种更加公平的教育。在教育公平的视野下，我们除了要讲“有教无类”，还要讲“因材施教”。教育机会要面向所有人，让每一个人都接受教育。同时，教育公平还要做到因人施教——因人施教实质上就是注重教育质量。因此，我们不要简单地把公平和质量对立起来，也不要简单地认为现在注重教育质量就必然会忽视了教育公平。一定的质量也意味着一定的公平，更高的质量同样意味着更高的教育公平。所以，今天的教育质量问题摆在了一个更加突出的位置，这就提醒了我们的教育工作者，在工作当中要通过提高教育质量去促进更高水平的教育公平，这是我们今后要面临的一项更重要的工作。与此相关，这也要求高等学校要进一步提高创新能力，建设现代职业教育体系和优化学科专业布局以及人才培养机制。在提高教育质量的过程中，教学改革本身并不是目的，目的是要提高高校创新能力。对于部分高等学校来说，还有 “双一流”建设问题——建设世界一流的高校与学科。中办、国办印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设的总体方案》提出了一个阶段性的目标，明确了一系列的改革任务、建设任务和支持措施。这个文件对于我们高等学校的发展，尤其是对于我们有志建成世界一流学校和学科的高校更是给出一个明确的发展方向。在这个规划里面，我们也注意到，在提高教育质量方面，发展应用型、实用型和学术型的高等教育和职业教育是放在一起谈的。也就是说，规划强调优化学科专业布局和人才培养机制不仅是在高等教育领域，也指高等教育与职业教育的联通方面，即规划也鼓励具备条件的普通本科高校向应用型转变。这是我们要把握的第一个方面。
　　第二，以促进教育公平为重点。促进教育公平依然是我们“十三五”教育规划的一个重要方面和内容。但是，“十三五”期间的教育公平和“十二五”期间的教育公平比较起来，无论是在“面”的方面、“点”的方面还是在质量方面，都有了显著的不同。这其中包括首先要从学前教育的普及做起，大力地发展学前教育，让更多的人能有接受学前教育的机会。如果幼儿园少了，那谈什么普及学前教育呢？同时，国家要在“十二五”的基础上进一步完善我们的资助政策，实现家庭经济困难学生资助的全覆盖。换句话说，今后国家对于学前教育阶段一直到研究生阶段，只要是贫困家庭子女，资助政策都要覆盖，这就叫做资助政策的全覆盖。政府要加快城乡义务学校、义务教育、公办学校标准化建设。我们过去已经在推进义务教育阶段公办学校的标准化建设，尤其是硬件建设。那么，我们现在要进一步推进软件建设，加强师资队伍建设，尤其是要加强乡村教师队伍建设。2015年国务院出台了加强乡村教师队伍建设的相关文件——《乡村教师支持计划（2015-2020年）》，这是很少有的。在这个文件里面，对于如何加强乡村教师队伍建设做出了一系列政策安排，国家拿出真金白银来加强乡村教师的队伍建设。另外，国家在促进教育公平方面，也越来越重视特殊教育、民族教育、少数民族教育。最近几年，国务院的《政府工作报告》都提到了加强民族教育和特殊教育。总的来看，政府在履行政府基本公共职责推进教育公平方面，未来的“十三五”期间还有更多工作要做。
　　值得注意的是，在“十三五”教育规划中，明确提出了“普及高中阶段教育”的目标，这和“十二五”的教育规划有着明显的不同。“十二五”教育规划中叫“基本普及高中阶段教育”，前面多了个“基本”，“十三五”中教育规划方面把“基本”两个字拿去了，叫“普及高中阶段的教育”，直接讲“普及”，这方面实现难度更大。我们在学习、了解、研究、把握国家“十三五”教育规划的时候，一定要注意这种词语表达的不同。中央文件中多两个字和少两个字，意义是完全不一样的——不仅重视程度不同，而且工作的力度不同，安排的一些政策、资金、项目也不一样。在这些重要文件中，某一类教育怎样去表达是需要反复推敲的。看起来很简单就那么几个字，每个字、每句话后面的含义是不同的。“普及高中阶段教育”这句话后面跟着一系列政策、资金和项目。现在国家已经明确提出来要逐步分类推进中等职业教育，免除学杂费。“十三五”期间中等职业教育学生、普通高中家庭困难的学生都要逐步地免除学杂费。高中教育包含两大块，一块是中等职业高中，一块是普通高中。目前中等职业教育和普通高中学生所占的比例分别为45%、55%。在“十二五”期间，国家对这个占45%左右的群体已在逐步实行免除学杂费的措施。“十三五”期间，国家又开始对普通高中学生中的贫困学生逐步推进免除学杂费的举措。而对普通高中免除学杂费，就意味着国家要增加几百个亿甚至是上千个亿的投入。同时，普通高中也日益多样化发展，给学生在未来的人生发展提供了更多选择。“十三五”教育规划已经明确提出在高中阶段实现教育的选择化问题。学生高中毕业后可以直接参加工作，也可以进高校读书，也可以自己创业。但是不管怎么样，高中教育阶段要为学生未来人生的发展做好各种准备。高中教育的多样化要满足不同潜质学生的需要，全面提高高中学生的综合素质。
　　第三，以深化改革为动力。改革是发展的基本动力，十八届三中全会文件已就如何全面深化改革（包括教育方面的深化改革）做出了明确安排。在教育方面主要体现在四个方面：一是以育人树人为导向，全面创新育人的模式；二是以促进教育公平为关键，多方位缩小教育差距；三是以考试招生制度为龙头，优化教育结构体系；四是以管、办、评分离为重点，改革管理体制和办学体制。尤其值得注意的是，十八届三中全会首次提出“要推进教育服务业领域有序开放”。所谓“有序”就是在国家宏观政策法规调控下推进。所谓“开放”，包括对内开放和对外开放——对内开放，就是向民间资本开放；对外开放，就是向国外优质资源有序开放。“十三五”教育规划对如何进行改革又有了一些新的表述。尤其是强调“要加快推进教育治理体系和治理能力的现代化”。就大学来说，要加强学校治理体系的建设，通过制定高校章程，通过完善学校的管理机制和体制，通过进一步发挥教师在学校当中的主体地位，重视学生的作用、家长的作用、社会力量的作用，尤其是重视第三方组织的评价。在深化改革方面还有一个大家比较关心的问题，就是深化考试招生制度的改革，以推进教育信息化为依托，扩大优势教育资源。关于考试招生制度改革，国家的总体目标是：第一，分类考试；第二，综合评价；第三，生源录取。这就是考试招生制度推进的3个方面。改革可以逐步达到促进教学公平、认可多样学习、终身学习的要求。考试招生制度的改革不是目的，目的是培养学生的综合素质，拓宽全民学习、终身教育的通道。在考试招生制度改革方面，目前各个省都在推进一些新的改革措施。“十三五”教育规划越来越强调教育服务方面的改革。这方面以政府为中心，社会可以做的事就让社会做，社会不做的事就让政府做，这就发挥了政府和市场的作用。
　　目前发达国家的教育经费拨款，不同国家有不同的拨款方式。发达国家一个带有普遍性的做法就是把教育经费委托给一个中立的委员会，政府负责投入但不负责直接的投入和评价，而采取间接管理的方式。以英国与受英国影响的香港为例，英国是通过“高等教育拨款委员会”来运作，香港是通过“大学教育资助委员会”（后更名为“大学及理工教育资助委员会”）来运作。教育部门、财政部门不参与委员会，由大学校长、专家学者、有代表性的企业（社会用人方）参与构成委员会，然后每所学校提出办学经费的申请，由委员会对该学校进行评估。根据评估的结果，委员会审查学校经费的申请计划是否合理，然后决定拨给费用的多少。我国没有这种委员会，就是根据各个学校的申请，由政府的财政部门直接或通过教育部门间接拨下来充当一般基本事业费用。至于课题经费那是另外一种申请渠道。最近几年，国家教育咨询委员会作了调研，有专家提出要学习借鉴通过第三方中介组织来评估和拨款的方式——政府出钱但不直接拨款给学校，由第三方来评估并根据评估结果来拨给经费。这个建议如果被采纳的话，今后高校在经费申请方面肯定会着力影响那些专家、校长。但这样毕竟不太容易，校长、学者只有一票而已，也不能左右其他校长、学者。这样，大家就会在一起认真研究，更多地从学术、专业上考虑实际情况安排拨款。今后一些办学有特色的学校就会因此而有很大的提升空间。当然专家的建议国家最后是否采纳实行，还要结合中国国情，还要考虑到条件选择合适时机等。作为一种发展趋势，前景可期。
　　第四，以加强法制为保障。教育改革发展主要靠领导保障、经费保障、师资保障、法制保障。在这四大保障中，法制保障是最基础、最长远、最根本的保障，凡事终究要靠法制保障。比如，领导保障也有章程的规定，也要有相应的法律来保障，高校的领导也要有法律来制约。在经费方面，我们现在没有专门的教育投入法。10多年前，我在全国人大上提出了关于制定《教育投入保障法》的建议，后来财政部教科文卫司的负责同志认为建议很好，但做起来很困难。我认为如果《教育投入保障法》制定有困难，那就制定《公共事业投入保障法》，在法律里面明确规定各个公共事业投入及其比例。后来他们认为这样难度也很大。我认为，国家暂时可在《教育法》里做出一些相应的规定，从而有助于教育投入保障。师资建设也是这样，要加强师资队伍建设，就要修改完善《教师法》。而我们现有的《教师法》是1993年颁布的，已有20多年了，显然已经远远落后于形势的发展。诸如此类，国家需要根据形势的发展制定出一些新的教育法律，以防学校领导在处理办学中的一些具体问题之时，找不到相应的法律规定。“十三五”期间，教育方面的立法任务还十分繁重，尤其是依法治校的任务还相当艰巨。