摘   要：当前，全球高等教育在规模跨越式扩张中大都面临一定“质量危机”，通过制度创新实现质量提升与管理效能优化成为各国高等教育改革的核心议题。作为欧洲高等教育的典型代表，荷兰自2019年起建立高等教育质量协议制度，构建了专项资金绑定质量承诺、多方协同参与管理、依托评估问责的系统化实施路径。该研究基于荷兰高等教育政策文本及相关资料，分析此类协议的制度生成逻辑、核心内容与运行机制，总结其在强化高校自主性、深化“以学生为中心”改革、提升教育质量等方面的实践成效。研究发现，荷兰高等教育质量协议实现了政府引导与高校自主的统一，构建了“目标—资金—责任”的闭环，对我国“双一流”建设完善质量保障体系、优化资源配置效率、推进高校内部治理现代化具有重要借鉴意义。

关键词：荷兰高等教育；质量协议；实施路径；“双一流”建设

中图分类号：G649        

文献标志码：A        

DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2026.05.06

一、问题提出：全球高等教育质量危机与荷兰的改革回应

早在20世纪末，联合国教科文组织就在《21世纪高等教育：愿景与行动》中提出“全世界几乎所有国家的高等教育都处在危机之中”。^[1]在高等教育所面临的财政危机、道德危机、质量危机等多重挑战中，质量始终是联合国教科文组织关注的核心议题，也是在高等教育规模扩张、财政缩减、大学生辍学率和失业率不断增加的背景下，联合国教科文组织向全球发出的一种预警。^[2]规模增长让更多人获得接受高等教育的机会，推动知识普及与社会进步，但同时也将“质量提升”这一命题推向更紧迫的位置。面对这一全球性挑战，作为欧洲高等教育改革的积极实践者，荷兰采取了一系列有效措施应对高等教育质量提升的压力，并凭借其出色的高等教育质量赢得世界瞩目。根据2025年《泰晤士高等教育》的全球大学排名，荷兰现有的13所学术型大学中有11所跻身世界大学排名前200名。^[3]为了推动高校提升教育质量，荷兰自2019年起实行高等教育质量协议制度，建立“目标—资金—责任”的闭环，帮助高校进一步明确改革方向和重点。

随着我国“双一流”建设的推进，提升高等教育质量、增强国际竞争力已成为当务之急。“十五五”规划纲要提出“推动高等教育提质扩容”，如何通过制度创新提升高等教育质量成为当前改革的重要议题。本文系统梳理荷兰高等教育质量协议的制度生成逻辑、核心内容与运行机制、实践成效与挑战，力求为我国完善高等教育质量保障体系、推进“双一流”建设与高校治理改革提供参考。

二、荷兰高等教育质量协议的制度生成逻辑：从财政改革到治理转型

荷兰高等教育质量协议制度的建立是应对财政可持续性危机、重构多方治理权责、回应质量提升诉求的变革，其生成逻辑可从财政、治理、教育三个维度深入解析。

（一）财政逻辑：从普惠补贴到绩效投入的资源配置转型

在高等教育质量协议制度实行之前，荷兰主要采用基本学生补贴制度为符合条件的学生提供经济支持，涵盖多种补贴类型，且在申请条件、补贴金额、适用阶段等方面都有明确规定。^[4]这一制度在数十年间，为荷兰高等教育的公平与改革发展奠定了坚实基础。随着高等教育规模的不断增长，该制度所需的财政支出持续扩大，给政府预算带来一定的负担。在全球经济增速放缓、政府财政赤字压力加大的背景下，这一支出结构的可持续性也不断受到质疑。

2015年，在财政可持续性危机的压力和高等教育质量提升的迫切需要共同作用下，荷兰政府启动了教育财政改革，取消基本学生补贴制度，改为学生贷款制度，释放的资金用于教育质量提升。^[5][6]据《伊拉斯谟杂志》（Erasmus Magazine）的统计，这一高等教育财政政策调整每年可为政府节省约10亿欧元财政资金。尽管实际拨付至“预拨教育基金”的金额因年度预算调整略有浮动，但其核心导向十分明确，即从普惠性补贴转向质量提升型投入。资金主要用于改善高校教学设施、推进教育创新项目等质量协议重点领域，从而实现高等教育财政资源配置模式从规模保障向质量导向的结构性转型。^[7]

（二）治理逻辑：多方协同，明确质量责任

2018年4月9日，荷兰教育、文化与科学部部长与荷兰大学协会（VSNU）、荷兰高等专业教育协会（Vereniging Hogescholen）、荷兰学生联合会（ISO和LSVb）签署了质量协议的国家框架文件《投资教育质量：2019—2024年高等教育质量协议》。^[8]这一协议基本明确了“政府引导、高校自主、学生参与、社会监督”的共治框架。协议的一个重要部分是“横向对话”，即高校管理层在质量计划制定、执行与监控过程中，必须吸纳学生、教职员工及外部利益相关者的意见，且协商需要在院校、院系、专业等多层级开展，确保政策设计的包容性与针对性。^[9]此外，荷兰—佛兰德斯认证组织（Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie，NVAO）负责对质量协议执行情况进行审查，同时参与全国层面的质量协议实施过程的整体评估工作。NVAO是荷兰与比利时佛兰德斯地区共同设立的高等教育认证机构，主要负责对两地高等教育机构和项目进行质量评估与认证。在对质量协议的评估中，NVAO负责提供评估结论和建议，最终由教育、文化与科学部部长决定是否拨付专项资金，学校可以对部长的决定提出异议和上诉。^[10]

（三）教育逻辑：以学生发展为核心的质量提升导向

荷兰通过高等教育质量协议，减少学生学业规划中的不确定性，帮助学生顺利完成学业，间接为学生理性规划学业提供支持，保障教育质量。在《投资教育质量：2019—2024年高等教育质量协议》中，将5%的教育预算调整为固定划拨资金，并且明确限定其应用于以下六个方面：一是强化小规模教育，如缩小班级规模、增加教师数量、改善师生比；二是更多、更好的辅导，如配备更多顾问或提供咨询服务，为学生学习提供支持；三是保障教育成果与公平，如推出防止学生辍学的举措、关注教育可及性与平等机会；四是推动教育差异化，如开发新的、有针对性的课程，以契合学生学习需求与雇主用人需求；五是完善教育设施，如对图书馆、实验室设施等进行投资，优化教学硬件环境；六是促进教师发展，如提供培训，为教师创造提升研究技能的机会，助力教学能力提升。^[11]这在一定程度上反映出荷兰对教与学等核心环节的重视。

三、荷兰高等教育质量协议的核心内容与运行机制

荷兰高等教育质量协议并非传统意义上的行政命令或财政拨款机制，而是一种基于协商治理与绩效问责的制度性质量契约。首先，由荷兰教育、文化与科学部联合高校协会、学生组织共同制定国家层面的质量协议框架。各高校在此基础上形成校级质量提升方案，经学生参与协商，并通过NVAO评估后，获得专项资金支持。然后，高校需要围绕既定目标持续推进教育质量改进项目，包括优化教学组织、强化学生支持、改善学习环境以及提升教师教学能力等。与此同时，NVAO还通过中期评估等方式对实施效果进行持续监督。其核心内容与运行机制可从协议结构、资金安排、监督评估三方面分析。

（一）协议结构与目标设定

质量协议的目标体系呈现“核心—具体—操作”的三层结构。核心目标是提升高等教育质量^[12]，具体分为6个目标领域，即更密集的小班化教学（教学强度）、使教育适应学生的不同需求（教育差异化）、教师专业能力的进一步提升（教师素质）、适配且优质的教育设施、学生指导的持续强化、学习成功（含升学、可及性与平等机会）^[13]。操作目标主要体现在高校层面需制定与质量协议对接的多年度实施计划，且计划需包含资金预算、进度安排、责任主体、评估指标等要素，确保目标可落地、可监测、可问责。^[14]

（二）实施机制与资金安排

荷兰的高等教育系统主要由公立大学组成，教育经费以政府拨款为主。质量协议的实施以专项资金为核心杠杆，构建了预算递增、分类分配、公开透明的资金管理机制。

在资金规模与增长趋势方面，以研究型大学为例，2019—2024年各年度质量协议的资金投入分别为：2019年6900万欧元、2020年8200万欧元、2021年1.4亿欧元、2022年1.75亿欧元、2023年1.84亿欧元、2024年2.09亿欧元。^[15]持续且逐年递增的资金支持为教育质量提升提供了保障。

在资金分配方面，荷兰高等教育基础资金分配以学生规模为核心基数。对于应用科技大学，按照该校在当年“学生相关资金”（类似生均经费）和“教育附加费”中所占的百分比份额进行分配；对于研究型大学，按照该校在当年“学生相关资金”中所占的百分比份额进行分配。^[16]以瓦赫宁根大学为例，2024年，学校获得政府资助3.21亿欧元^[17]，其中就包括根据质量协议从荷兰教育、文化与科学部获得的1006.8万欧元。2019—2024年，瓦赫宁根大学在质量协议框架下获得并使用的教育质量专项资金总计4380万欧元。^[18]

高等学校可自主决定资金使用方式和目标领域，但需符合质量协议。资金分配需要与6个主题深度绑定，评估会紧盯主题实施的成效，确保每一笔资金都服务于质量目标。高校需与学生、教师、外部利益相关者在协商基础上共同制定具体措施。^[19]为确保透明度与有效问责，学校需在年度报告中设立单独章节详细说明资金使用情况及实施进展；中央参与方，如荷兰教育、文化与科学部和NVAO等，可在报告附件中独立发表意见，确保资金使用的透明度与问责性。^[20]

（三）评估与结果反馈

为确保质量协议落地并及时纠正偏差，荷兰建立了以NVAO为核心的“评估—反馈”机制。

1.评估主体与职责

NVAO是荷兰高等教育质量协议的评估主体。作为荷兰与佛兰德斯高等教育质量保障的独立权威机构，NVAO以专家化、独立化的运作模式履行监督职责，其评估结果不仅是学位认证、项目资金拨付的核心依据，而且能够推动高校教育质量的持续改进和质量文化的培育。NVAO的职能在荷兰与佛兰德斯的认证条约中被明确界定，具备法律与制度基础。^[21]在质量协议评估中，NVAO承担双重职责：一是评估高校质量计划与6个目标领域的契合度、利益相关者参与度及实施可行性；二是对协议整体实施情况进行年度跟踪与评估，评估结果作为资金拨付的依据。^[22]

2.评估流程与标准

为了评估2019—2024年高等教育质量协议的实施，NVAO制定了评估协议，把评估工作分成3个阶段。第一阶段为计划评估（2019年）阶段，主要审核评估高校的资金支出计划。评估流程包括：组建包含学生代表的评审小组，通过审核报告、调查数据和实地访问，评估学校计划与6个主题的契合度以及利益相关者参与等情况，并向部长提交建议。第二阶段为中期评估（2022年）阶段，重点核查核心目标完成进度、资金使用的初步合规性等。此阶段以前期工作为基础，结合高等教育机构2021年年度报告，评估质量协议计划实施进展及利益相关者参与情况。第三阶段为终期评估（2024年），主要对实施效果进行长期评估，评估过程结合年度报告、利益相关者反馈等内容。最终评估于2025年（计划周期后）完成。^[23]

评估的三个标准主要源自质量协议。标准一是该计划有助于以合理的方式提高教育质量。院校已明确制定了如何使用相关资源，以及在教育质量主题方面打算实现什么目标；该计划的意图与院校的背景、历史和更广泛的（教育）哲学相吻合。标准二是内部利益相关者充分参与了该计划的制定，且该计划得到了内外部利益相关者的充分支持。标准三是从使用的工具和手段，以及机构内现有的组织和流程看，该计划中所述的目标是可以实现的。^[24]

3.结果应用与反馈

评估结果分为“积极（符合标准，可获得2021—2024年资金）”和“需重新提交（未达标，需1年内改进并重新申请）”两类。^[25]NVAO在其网站发布评估建议和咨询报告，荷兰大学协会等机构在官网公布资金支出概况，政府网站公布院校评估结果。NVAO与教育督察局、荷兰大学教师委员会（CDHO）签署合作协议，通过共享信息、协调流程来避免重复评估，提升评估体系运行效率。^[26]

四、荷兰高等教育质量协议的实践成效与挑战

经过多年实施，荷兰高等教育质量协议在增强高校治理能力、提高学生参与度、提升教育质量等方面取得显著的实践成效，但同时也面临着可持续性与平衡性的现实挑战。

（一）实践成效：从治理能力到教育质量的多维度提升

1.促进高校内部治理能力增强

一是高校战略规划与资源整合能力的显著增强。在质量协议框架下，高校基于自身定位与发展需求，自主制定符合质量协议六个主题的实施方案，并对资金使用效益承担直接责任。多所高校成立了跨部门的质量协议委员会，系统整合院系、学生及社会资源，实现了资源配置的“主动规划”。以瓦赫宁根大学为例，该校为切实落实质量协议核心目标，成立咨询委员会，下设专项工作组，各专项工作组精准对接质量协议的不同主题，如教学创新、师资发展、学生支持等。各工作组制定计划，并定期向委员会汇报，委员会负责监督计划的进展和内容，并分析潜在风险，适时向工作组提出计划修改意见。^[27]二是高校内部质量保障体系的制度化构建。根据2019—2024年高等教育质量协议，高校需在2019年计划制定、2022年进展跟踪、2024年成果评估三个阶段进行全流程自我梳理，同时要求内外部利益相关者参与。^[28]三是重视教师专业发展。质量协议将“教师专业能力的进一步提升（教师素质）”列为核心目标，推动高校将教师发展制度化，多所高校将教师专业发展列为重点目标。

2.为学生提供参与高等教育治理的实践平台

质量协议通过制度性安排将学生确立为政策制定与实施的正式合作伙伴。从参与场景来看，学生参与贯穿质量协议实施的整个过程。在计划制定阶段，高校通过“横向对话”确保学生代表参与，并对目标设定与资金分配比例提出意见和建议。^[29]以乌得勒支大学为例，在2019年质量计划制定阶段，学生反馈的“小组教学规模过大”“个性化指导不足”等建议均被纳入方案。^[30]在评审阶段，NVAO组织的评审小组成员不超过5人，其中必须包括1名学生代表，从人员组成上保障了学生的话语权。^[31]

3.促进高等教育质量的多维度提升与体系化改进

一些大学在质量协议框架下的实践表明，教育质量的改善体现在学生支持、课程创新与资源整合等多个维度。在学生支持方面，莱顿大学推出了“学生福利计划”，将发展指导和学业指导作为核心举措，帮助学生适应大学生活。各学院任命专职人员，通过合作开展培训、开发支持资源与信息材料等项目，构建起以预防与早期识别为重点的支持体系。质量协议专项资金为打造“更完善学习过程支持”与“更小规模监督”的教学环境提供保障，提升师生互动的频率与针对性，从而推动辅导支持类指标的实质进步。^[32]瓦赫宁根大学更是将小规模教育作为质量提升的“核心支柱”，投入58%的质量资金用于该主题，针对不同课程的学习目标（基于布鲁姆分类法）设计差异化小班教学模式，同时通过教学任务分工（由学生助理、技术人员承担行政与基础教学任务）释放教师时间，保障每位教师每周至少6小时的个性化师生交流时间。^[33]在课程建设方面，高校更加注重教学形式的多样化与现代化。2020年，莱顿大学为教师开发了临时在线课程支持系统，随后将相关经验转化为结构化的教学发展资源，持续支持在线课程、混合式课程的设计与实施。这一举措不仅拓展了课程供给形式，也为教学创新提供了技术支撑，从课程结构与教学方法层面为多样性提升奠定了坚实基础。^[34]

（二）现实挑战

尽管荷兰高等教育质量协议在提升教育质量与强化治理能力方面取得了阶段性成效，但在实施过程中也暴露出若干结构性与执行层面的问题，这些问题如果不能得到有效解决，可能影响协议的整体效能与可持续发展。

1.校际目标设置与资源配置差异显著

荷兰推出高等教育质量协议的核心目标是通过专项资金的注入，全面提升高等教育的整体质量。然而，在具体实施过程中，各高校在目标设定与资金分配方面呈现出显著差异，反映出校际发展战略与资源优先级的不一致。在资金的使用规划上，瓦赫宁根大学将重点放在了协议明确的目标上。^[35]与之形成对比的是，部分资源相对匮乏、目标定位不够清晰的大学，可能会因为资金分配不合理、目标难以落地等问题，在提升教育质量方面面临重重困难，难以实现质量协议所预期的目标。在计划和评估方面，都有院校收到消极评价。2019年发布的报告显示，45所院校中15所院校的计划通过；3所不完全符合标准，但可以重新提交；29所仍在评估程序中；7所收到了NVAO的否定意见，有待最终决策。^[36]

2.协议要求的具体性不足，评审流程中存在未明确细化的内容

协议对高校提交计划及预算的具体程度界定不清晰，导致多数高校存在认知偏差与执行困惑。一方面，预算编制的具体性与周期要求存在信息缺口。许多高校对“需制定包含地方层面的多年期预算”缺乏预期，部分仅开展过粗略规划，或因能力限制，难以兼顾多年期规划与具体性要求，其提交的方案常被评审小组认为不够翔实。另一方面，沟通咨询与评审执行机制存在缺陷。高校向NVAO咨询协议内容的渠道利用不足，且评审规程未明确细化，即便评审团成员经过培训，对标准的解释仍存在差异。尽管评审团主席通过校准会议试图统一认知，但会议召开时评估已启动，导致初期评审（尤其对第三项标准）采用严格解释口径。直至首批负面评估结果公布及NVAO发送关注点信件后，高校才明晰标准要求，但此时多数高校已错失调整与借鉴的时机。^[37]

3.不同类型高校间实施进度不均衡，应用科技大学面临更大压力

质量协议的首轮评估结果揭示出高校间实施进度的显著不均衡。54所参与评估的院校里，18所获得负面意见，其中应用科技大学16所，研究型大学仅2所。所有负面评估的最主要原因是“标准三（计划的可行性）”的未达标，无论是具体政策措施和预算，还是长远来看，提交的计划都不够详尽。^[38]高校自身的规划能力与经验差异，进一步加剧了质量协议实施的不均衡。研究型大学在长期计划制定上具备天然优势，它们通常有丰富的多年度研究或教育项目规划经验，更易理解并满足质量协议对“多年度预算细化”“资源统筹分配”的要求。对评估标准的理解与适应速度差异，是导致实施进度不均衡的另一个关键因素。一些高校对预期要求了解不足，尤其是一些应用科技大学制定计划过于仓促。^[39]

五、启示

荷兰高等教育质量协议制度的建立标志着荷兰高等教育治理的资源配置模式的转变，为我国深化高等教育综合改革、推动内涵式发展提供了具有参考价值的实践路径。其在目标管理、资金效能与治理结构方面的制度设计，尤其值得借鉴。

一是建立“目标—资金—责任”的闭环，强化绩效导向。荷兰经验表明，以清晰目标为前提、以专项资金为杠杆、以高校自主履责为核心的质量协议模式，能有效激发高校的内生发展动力。我国在推进“双一流”建设等重大高等教育改革举措时，可探索引入类似的绩效协议制度，将资金分配与高校自主设定的建设目标及达成度紧密挂钩，推动形成“目标可预期、执行有约束、结果必问责”的运行机制，提升高等教育资源的配置效率与使用效益。

二是健全学生参与和协商共治的治理结构。荷兰高等教育质量协议将学生实质性地纳入政策制定、实施与评估的全过程，使其从治理客体转变为质量共建的伙伴。我国高校可进一步在制度层面明确学生在教学质量保障、资源分配监督和校级决策中的角色，拓宽并畅通其参与治理的渠道。

三是推动高校内部治理走向精细化与项目化。高等教育质量协议驱动荷兰高校建立起以项目为载体、过程可监测、成果可评估的内部治理模式。我国高校可借鉴其经验，推动教育改进任务的项目化运作，建立从规划、执行到评估的完整管理闭环，增强内部资源配置与战略目标的协同性，从而提升治理能力的系统化、规范化和科学化水平。

参考文献：（略）

The Institutional Genesis, Core Contents, and Operational Mechanisms of Quality Agreements in Higher Education in the Netherlands

YANG Juan¹   ZHAO Shiru²   SUN Lina³

（1. Higher Education Research Institute, China Agricultural University, Beijing 100081, China;

2. College of Humanities and Development Studies, China Agricultural University, Beijing 100081, China;

3. Human Resources Division, City University of Wuhan, Wuhan 430083, China）

Abstract: At present, global higher education is confronted with a certain “quality crisis” amid rapid expansion in scale, making quality enhancement and the optimization of management efficiency through institutional innovation a core issue in higher education reform. As a representative case within European higher education, the Netherlands introduced quality agreements system in higher education in 2019, forming a systematic implementation framework characterized by performance-linked funding, multi-stakeholder collaborative management, and evaluation- and accountability-based management mechanisms. Based on Dutch higher education policy documents and related materials, this study analyzes institutional genesis, core contents, and operational mechanisms of the quality agreements system, and summarizes their practical achievements in strengthening university autonomy, deepening student-centered reforms, and improving educational quality. The study finds that the Dutch quality agreements have effectively balanced governmental steering with university autonomy, establishing a closed-loop integrating “goals-funding-responsibility”. The Dutch experience holds significant reference value for China’s Double First-Class initiative, particularly in improving quality assurance systems, optimizing resource allocation efficiency, and advancing the modernization of internal university governance.

Keywords: Dutch higher education; Quality agreement; Implementation pathway; Double First-Class Initiativ

编辑 吕伊雯   校对 王亭亭